MEXICANSK KONSULÆRT ID-KORT

Mexicanske konsulære ID-kort

For de anslåede 8,5 millioner immigranter, der bor illegalt i USA, har dagligdagen altid været usikker. Ikke alene har de ingen ret til at bo og arbejde i Amerika, men mange kan ikke bevise deres identitet. Manglen på identifikation forhindrer adgang til de få tilgængelige offentlige og private tjenester og øger deres frygt for kontakt med politiet og andre officielle institutioner. Begivenhederne den 11. september og den efterfølgende sikkerhedskontrol af illegale immigranter forstærkede denne frygt. På denne baggrund har mange af de anslåede 4,7 millioner mexicanere, der bor illegalt i USA, tyet til et mindre kendt identifikationsdokument udstedt af den mexicanske regering, Matrícula Consular. Mexicanske konsulære ID'er giver illegale immigranter en følelse af sikkerhed, men har mødt blandede reaktioner fra offentlige og private institutioner.

En voldsom debat om fordelene ved mexicanske konsulære ID-kort har opslugt offentligheden, politikere, medierne, den private sektor, immigrationsmyndigheder og retshåndhævende myndigheder. Fortalere for sådanne programmer argumenterer for, at ID-kortene beskytter immigranter, deres familier og deres lokalsamfund ved at gøre det lettere for dem at åbne bankkonti, få adgang til begrænsede offentlige tjenester og samarbejde med myndighederne om at løse forbrydelser og andre sociale problemer. Kritikere sætter dog spørgsmålstegn ved, om udokumenterede immigranter bør have adgang til sådanne tjenester, og hævder, at mexicanske konsulære ID-programmer undergraver amerikansk politik og tilskynder til uautoriseret indvandring.

Resultatet af denne debat vil sandsynligvis få betydelige konsekvenser for millioner af udokumenterede immigranter. Det vil sandsynligvis også påvirke udformningen af USA's indenrigssikkerhedsindsats. Forståelse af debatten kræver en undersøgelse af flere centrale aspekter af Mexicos konsulære ID-programmer, herunder det store mexicanske program, ID'ernes forbindelse til immigranters bankvirksomhed og pengeoverførsler, indvirkningen på lokal retshåndhævelse og udsigterne for udvikling af sådanne programmer i andre lande.

Mexicos omfattende identitetskortprogram

Mexicanske konsulater har i 131 år udstedt Matrícula Consular, også kendt som Matrícula, til mexicanske statsborgere, der bor i udlandet. Det mexicanske konsulære ID giver den mexicanske regering mulighed for at registrere sine borgere til konsulære og skattemæssige formål, indsamle data om dem og give dem den grundlæggende menneskerettighed: muligheden for at identificere sig selv.

Sikkerheden ved det mexicanske konsulære kollegium
Det konsulære matricula-certifikat er tilgængeligt for alle mexicanske statsborgere, der bor i udlandet. Ansøgninger om matricula-certifikatet skal indgives personligt til konsulære embedsmænd. Ansøgeren skal fremvise en mexicansk fødselsattest og et billed-ID udstedt af en mexicansk regeringsmyndighed (f.eks. vælgerregistreringskort, pas, militært ID-kort eller udløbet matricula-certifikat). Hvis ansøgeren ikke kan fremvise disse dokumenter, vil konsulatet verificere deres identitet gennem en baggrundskontrol hos de mexicanske myndigheder. Derudover skal ansøgeren fremvise bevis for adresse i USA, typisk en forsyningsregning. Denne adresse skal være inden for det udstedende konsulats konsulære distrikt. Oplysningerne, kortnummeret og et digitalt fotografi af ansøgeren registreres af konsulatet og overføres til et centralt register i Mexico.

Kritikere argumenterer for, at de dokumenter, der bruges til at verificere identitet og statsborgerskab ved udstedelsen af kortene, kan være forfalskede. De nævner en sag, hvor en mexicansk statsborger, der blev anholdt for overtrædelser af immigrationslovgivningen, blev fundet med tre studentereksamenskort i forskellige navne. De argumenterer også for, at det er muligt for statsborgere fra andre lande at få et studentereksamenskort gennem bedrageri.

Fortalere hævder, at Matrícula-kortene er sammenlignelige i sikkerhed med kørekort udstedt af amerikanske stater. Takket være sofistikerede, manipulationssikre hologrammer er kortene ekstremt vanskelige at forfalske eller ændre. Fortalere siger, at Matrícula-kortene snart vil have en sikkerhedsfunktion, som kørekort ikke har: Mexico er ved at opbygge et computernetværk, der vil give alle konsulater øjeblikkelig adgang til kortholderoplysninger.

Kortene identificerer indehaveren, bekræfter deres mexicanske statsborgerskab og angiver deres fødested og amerikanske adresse. De koster cirka 29 dollars stykket og er gyldige i fem år. Kortene udstedes uanset immigrationsstatus og indeholder ikke immigrationsoplysninger. Mexicanere i USA kan og bruger Matrícula lovligt, især når de vender tilbage til Mexico. Det er dog især nyttigt for udokumenterede personer, da de er mindre tilbøjelige til at have pas, grønne kort eller andre former for identifikation.

Selvom Matrículaerne ikke er nye, forårsagede en kombination af faktorer, at Matrículaen eksploderede i popularitet i slutningen af 2001 og begyndelsen af 2002. I starten fik frygten for identifikation efter 11. september mexicanere til at ansøge om kortet i hobetal.

Som svar på disse bekymringer og den stigende efterspørgsel begyndte den mexicanske regering at markedsføre kortene gennem sit netværk af 47 konsulater i USA og etablerede "mobile konsulater" for at distribuere Matrícula i lokalsamfund uden et konsulat. Denne intensive opsøgende indsats viste sig at være en succes. I 2002 udstedte Mexico over 1,4 millioner af disse kort alene i USA, sammenlignet med 664.000 på verdensplan i 2001.

Derudover udviklede den mexicanske regering innovative strategier for at gøre Matrícula-kortene mere nyttige for kortholdere. Fra begyndelsen af 2002 forbedrede Mexico Matrícula-kortenes sikkerhedsforanstaltninger og udstedelsesprocessen. Desuden gennemførte landet en velorganiseret kampagne for at informere amerikanske banker, politiafdelinger og regeringer om de nye funktioner og opfordre dem til at acceptere Matrícula-kortet som et gyldigt identifikationsdokument. Kampagnen adresserede to grundlæggende behov hos udokumenterede mexicanske immigranter: muligheden for at identificere sig over for lokale retshåndhævende myndigheder og adgang til finansielle tjenester til at spare op og overføre penge.

Bankvirksomhed og pengeoverførsler

Selv før 11. september udgjorde manglen på identifikation et problem for udokumenterede immigranter, der søgte at åbne bankkonti eller sende penge hjem. Omkring 43 procent af latinoer i USA har ikke bankkonti, og en langt større andel af udokumenterede mexicanske immigranter har ikke. Manglen på identifikation er en af grundene til, at udokumenterede immigranter ikke bruger banker. Udelukket fra det formelle finansielle system indløser udokumenterede immigranter ofte lønsedler på dyre checkindløsningssteder, sparer deres indtjening kontant og bruger enten upålidelige uformelle netværk eller dyre pengeoverførselstjenester til at sende penge hjem. Dette gør dem til mål for røverier og indbrud, udsætter dem for høje transaktionsomkostninger og repræsenterer uudnyttet finansiel kapital.

Overførsler fra mexicanere, der arbejder i udlandet, repræsenterer mindst 1,1 procent af Mexicos BNP, hvilket gør bankvirksomhed vigtig både for Mexicos indenlandske økonomi og for landets borgeres velbefindende i udlandet. I løbet af de sidste to år har Matrícula hjulpet mexicanere med at opfylde dokumentationskravene fra amerikanske banker og åbnet et nyt marked for disse banker. For nylig accepterede over 70 banker og 56 kreditforeninger Matrícula som et af de to identifikationsdokumenter, der typisk kræves for at åbne en konto. Disse banker omfatter store banker som Citibank, Bank of America, U.S. Bancorp og Wells Fargo. Wells Fargo anslår, at de har brugt Matrícula til at åbne over 70.000 nye konti, siden de begyndte at acceptere kortet i november 2001.

Politikudformningen fra både den mexicanske og den amerikanske regering spillede en betydelig rolle i etablerede finansielle institutioners accept af Matrícula. Den mexicanske regering udstyrede kortet med sikkerhedsfunktioner, der tilfredsstillede amerikanske banker, og promoverede aktivt det nye kort til større institutioner i branchen. I juli 2002 udstedte det amerikanske finansministerium et direktiv til bankerne, der eksplicit fastslog, at "Kend din kunde"-kravene i den nye amerikanske sikkerhedslov, USA Patriot Act, ikke forhindrede banker i at bruge Matrícula som et middel til identitetsbekræftelse. De fortsatte dog med at opfordre til brugen af kortet.

Lokal retshåndhævelse

Lokale amerikanske politi- og sheriffafdelinger har været blandt de mest entusiastiske tilhængere af konsulære ID-kort. På landsplan accepterer anslået 800 afdelinger Matrícula som en gyldig form for identifikation. Mange byer har også modtaget scannere, der giver embedsmænd mulighed for at verificere kortets avancerede sikkerhedsfunktioner.

Politimyndighederne modtager gerne kortene af følgende årsager:
• Ved at gøre det nemmere at bruge banker hjælper kortene immigranter med at undgå at bære eller hamstre store mængder kontanter, hvilket gør dem til mål for røverier og indbrud. I nogle tilfælde har politiet endda bedt lokale banker om at acceptere Matrícula.
• Et ID-kort opfordrer folk til at anmelde forbrydelser og henvende sig som vidner. Det giver også politiet mulighed for at føre bedre registre.
• Når politiet stopper en person uden ID for en mindre forseelse, er de tvunget til at tilbageholde vedkommende natten over, selvom en bøde ellers ville være tilstrækkelig. Derudover spildes ressourcer på at forsøge at identificere tilbageholdte udokumenterede immigranter.
• Personer uden identifikationspapirer er mere tilbøjelige til at flygte, når de bliver stoppet af politiet.
• Matriculaerne letter identifikationen af døde eller bevidstløse personer.
• Det lokale politi er generelt ikke ansvarligt for at håndhæve immigrationslovgivningen, så immigrationsstatus er irrelevant for deres formål.

Yderligere virkninger af Matrícula

Virkningen af mexicanske konsulære ID'er mærkes også på andre områder.

Kortene bruges direkte i en meget snæver række af offentlige og private tjenester, der kræver et ID af høj kvalitet, men ikke bevis for lovligt ophold. Private virksomheder accepterer nu Matrícula til åbning af forsynings- og forsikringskonti. USAir og Aeroméxis

Co og andre flyselskaber tillader passagerer at bruge Matrícula til flyvninger med afgang fra USA.

For eksempel accepterer lokale myndigheder i 80 byer, herunder Tucson, Phoenix, Denver, Los Angeles, San Antonio, San Francisco, Chicago, Houston og Dallas, Matrícula til at få et bibliotekskort, få adgang til offentlige bygninger, få erhvervslicenser, indskrive børn i skole og få adgang til et par offentlige tjenester. På statsniveau er den vigtigste anvendelse af Matrícula til at få et kørekort. Selvom de fleste stater nu kræver bevis for lovlig immigrationsstatus, accepterer cirka 13 stater Matrícula som bevis for identitet ved udstedelse af kørekort.

Accepten af matriculaen er dog ikke ensartet. I både Arizona og Colorado har mindst ét kammer i delstatslovgiveren vedtaget lovgivning, der forbyder brugen af matriculaen af delstatslige og lokale myndigheder.

På føderalt niveau er politikken inkonsekvent. De fleste føderale programmer kræver bevis for lovligt ophold, så effekten af matrikuleringsbeviset har været minimal. Et pilotprogram, der skulle acceptere matrikuleringsbeviset som adgang til føderale domstole, blev afbrudt på grund af politisk pres. Department of Homeland Security har ikke truffet nogen beslutninger, der eksplicit påvirker matrikuleringsbeviset. Transportation Safety Administration (TSA) tillader for eksempel flyselskaber at fastsætte deres egne kriterier for accept af ID-dokumenter ved check-in. Der er blevet fremsat et lovforslag i den amerikanske kongres, der formelt vil godkende brugen af matrikuleringsbeviset til banktransaktioner og forbyde føderale myndigheder at acceptere udenlandsk udstedte ID-kort bortset fra pas.

Landene følger trop

Andre lande forsøger nu at følge Mexicos eksempel. Guatemalas konsulater er for nylig begyndt at udstede et lignende kort, som nu accepteres af flere banker. Peru planlægger at lancere et pilotprogram inden for de næste to måneder. Honduras, El Salvador og Polen planlægger angiveligt også konsulære ID-programmer. Intet andet land har ydet så stærk politisk og logistisk støtte til sådanne programmer som Mexico. Mexicos succes kan dog have givet dem nyt momentum hos amerikanske regeringer og virksomheder, samt i at øge bevidstheden blandt immigranter.

Konsulære ID-programmer er dog ikke noget nyt. Guatemala har for eksempel længe udstedt pas til sine borgere, der bor i udlandet, uanset deres immigrationsstatus. Siden 1999 har disse pas været omtrent lige så sikre som mexicanske matriculaer og indeholder de samme oplysninger bortset fra den amerikanske adresse. Kravene til udstedelse af passene er ikke strengere end for nationale identitetskort. Flere andre lande udsteder også pas gennem deres konsulater.

Populariteten af konsulære ID-kort kan skabe nye vanskeligheder. Hvis et stort antal lande udsteder sådanne ID-kort, kan det blive forvirrende og dyrt at verificere deres ægthed. Hvis andre lande indfører mindre sikre konsulære ID-kort, kan de forveksles med mere sikre dokumenter såsom den mexicanske Matrícula. Dette kan enten kompromittere sikkerheden eller svække tilliden til de bedre ID-kort.

Offentlighedens opfattelse af visse lande kan også påvirke accepten af yderligere konsulære ID-programmer i USA. Mens de mexicanske konsulære ID-programmer har skabt relativt lidt bekymring blandt vælgerne, kan udstedelsen af et lige så sikkert ID-kort i et land som Pakistan fremkalde forskellige reaktioner. Hver af disse hypotetiske situationer fremhæver behovet for en sund og sammenhængende politik på dette område.

Forskningsområder

Både konsulære ID-kort og den stigende vægtning af identifikation som en sikkerhedsforanstaltning er relativt nye politiske spørgsmål. Politikere søger nu svar på en række spørgsmål, herunder:
• Hvor sikre er matriculaer og andre konsulære identifikationskort sammenlignet med kørekort, pas og andre former for identifikation udstedt af myndighederne? Hvor nyttig er identifikation som et sikkerhedsværktøj generelt?
• I betragtning af den stigende udbredelse af konsulære identifikationskort, har USA, immigranternes oprindelseslande eller de enkelte stater en interesse i at fastsætte sikkerhedsstandarder for kortene? Strengere sikkerhedsforanstaltninger, især i forbindelse med udstedelse af kortene, øger tilliden blandt amerikanske myndigheder, men de gør identifikation vanskeligere for immigranter fra fattige og landlige områder.
• Hvilke tjenester kan man i øjeblikket få adgang til med konsulære ID'er? Brugen af matriculaen uden for retshåndhævelse og bankvirksomhed er ikke veldokumenteret. De tjenester, der er tilgængelige for udokumenterede indvandrere, og ID-kravene varierer fra stat til stat og lokal forvaltning. Selvom dette emne er relateret til den igangværende debat om, hvilke rettigheder og privilegier udokumenterede indvandrere bør have, kunne en realistisk vurdering af de økonomiske omkostninger og sociale fordele ved at acceptere matriculaen informere debatten.
• Hvad bør konsulære dokumenter accepteres til, og hvorfor? Hvad er de faktiske fordele og risici ved at acceptere matricula?

I så fald? Brug af ID-kort til lokale retshåndhævelsesformål har måske ikke åbenlyse ulemper, men til andre formål, såsom at gå ombord på fly eller komme ind i føderale bygninger, er det ikke helt klart.
• Hvad er bedste praksis for andre lande, der implementerer konsulære identifikationsprogrammer? Mexicos erfaringer med Matrícula er en mulig model, men andre innovationer er også under diskussion. For eksempel udsteder Filippinerne sine udstationerede arbejdstagere et identitetskort, der også fungerer som et bankkort for at tilskynde dem til at spare op og overføre penge.

Konklusion

Virkningen af konsulære ID-kort i USA er, omend vidtrækkende, stadig uklar. Modstandere af programmerne hævder, at de er et skridt i retning af de facto legalisering ved at forbedre adgangen til institutioner og tjenester for papirløse immigranter. De rejser også bekymring for, at ID-kortene og udstedelsesprocessen ikke er tilstrækkeligt sikre og kan misbruges af kriminelle eller terroristiske elementer.

Fortalere for konsulære ID-programmer fremfører, at accept af kortet fremmer lov og orden ved at tilskynde udokumenterede immigranter til at hjælpe politiet og bruge formelle finansielle kanaler. De argumenterer også for, at statsudstedte kørekort er lige så ufuldkomne sikkerhedsværktøjer, og påpeger, at konsulære ID'er på ingen måde hindrer håndhævelse af amerikansk immigrationslovgivning. I sidste ende, argumenterer fortalere, gør nægtelse af kortet intet for at forhindre uønsket indvandring, men tjener blot til yderligere at marginalisere en befolkning, der bidrager væsentligt til den amerikanske økonomi.

Mange på begge sider ser ID-kort som et symptom på en inkonsekvent immigrationspolitik, men er uenige om løsningen. Kritikere ser ID-kort som en nødvendighed for en streng håndhævelse af immigrationslovgivningen; tilhængere ser problemet i manglen på tilstrækkelige lovlige migrationskanaler.

Debatten om konsulær identifikation fortsætter og påvirker et bredt spektrum af amerikansk politik. Forbunds-, stats- og lokale myndigheder har alle en interesse i resultatet, ligesom den private sektor, udenlandske regeringer og offentligheden. De mest berørte kan være millioner af udokumenterede immigranter, hvis skæbne påvirkes af skæbnen for konsulære identifikationsprogrammer.

Kilder

Bair, Sheila. 2003. Erklæring før høringerne i Kongressens Hispanic Caucus om den konsulære matricula. Washington, 26. marts.

Dinerstein, Marti. 2003. ID-kort til illegale indvandrere. Center for Immigration Studies Backgrounder, Washington: CIS.

Den mexicanske ambassade i USA og det mexicanske konsulat i Washington, DC

Passels, Jeffrey. 2002. “Nye estimater af den udokumenterede befolkning i USA.” Kilde til information om migration.

Suro, Robert, Sergio Bendixen, B. Lindsay Lowell og Dulce C. Benavides. 2002. Milliarder i bevægelse: Latino-indvandrere, pengeoverførsler og bankvirksomhed. Washington: Pew Hispanic Center.

FN. 2002. Rapport om international migration: 2002.