MEKSIKOLAINEN KONSULAARINEN HENKILÖLLISYYSKORTTI

Meksikon konsulihenkilökortit

Yhdysvalloissa laittomasti asuvien arviolta 8,5 miljoonan maahanmuuttajan arki on aina ollut epävarmaa. Heillä ei ole oikeutta asua ja työskennellä Amerikassa, ja monet eivät myöskään pysty todistamaan henkilöllisyyttään. Henkilöllisyystodistuksen puute estää pääsyn harvoihin saatavilla oleviin julkisiin ja yksityisiin palveluihin ja lisää heidän pelkoaan joutua tekemisiin poliisin ja muiden virallisten instituutioiden kanssa. Syyskuun 11. päivän tapahtumat ja sitä seurannut laittomien maahanmuuttajien taustatarkastus pahensivat tätä pelkoa. Tätä taustaa vasten monet Yhdysvalloissa laittomasti asuvista arviolta 4,7 miljoonasta meksikolaisesta ovat turvautuneet Meksikon hallituksen myöntämään vähän tunnettuun henkilöllisyystodistukseen, Matrícula Consulariin. Meksikon konsuliviranomaisten myöntämät henkilöllisyystodistukset tarjoavat laittomille maahanmuuttajille turvallisuudentunteen, mutta ne ovat kohdanneet ristiriitaisia reaktioita julkisissa ja yksityisissä laitoksissa.

Meksikon konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusten ansioista on käyty kiivasta keskustelua, joka on vallannut yleisön, poliitikot, median, yksityisen sektorin, maahanmuuttoviranomaiset ja lainvalvonnan. Tällaisten ohjelmien kannattajat väittävät, että henkilöllisyystodistukset suojelevat maahanmuuttajia, heidän perheitään ja yhteisöjään helpottamalla heidän pankkitilien avaamista, rajoitettujen julkisten palveluiden käyttöä ja yhteistyötä viranomaisten kanssa rikosten ja muiden yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemisessa. Kriitikot kuitenkin kyseenalaistavat, pitäisikö paperittomilla maahanmuuttajilla olla pääsy tällaisiin palveluihin, ja väittävät, että Meksikon konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusohjelmat horjuttavat Yhdysvaltojen politiikkaa ja kannustavat luvattomaan maahanmuuttoon.

Tämän keskustelun lopputuloksella on todennäköisesti merkittäviä seurauksia miljoonille paperittomille maahanmuuttajille. Se todennäköisesti vaikuttaa myös Yhdysvaltojen kotimaisten turvallisuustoimien suunnitteluun. Keskustelun ymmärtäminen edellyttää useiden Meksikon konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusohjelmien keskeisten näkökohtien tarkastelua, mukaan lukien laajamittainen Meksikon ohjelma, henkilöllisyystodistusten yhteys maahanmuuttajien pankki- ja rahalähetyksiin, vaikutus paikalliseen lainvalvontaan sekä tällaisten ohjelmien kehitysnäkymät muissa maissa.

Meksikon kattava henkilökorttiohjelma

Meksikon konsulaatit ovat myöntäneet ulkomailla asuville Meksikon kansalaisille Matrícula Consular -todistuksia 131 vuoden ajan. Meksikon konsulihenkilöllisyystodistuksen avulla Meksikon hallitus voi rekisteröidä kansalaisensa konsuli- ja verotustarkoituksiin, kerätä heistä tietoja ja myöntää heille perusihmisoikeuden: oikeuden henkilöllisyyden todistamiseen.

Meksikon konsulikorkeakoulun turvallisuus
Konsulivirkailijan tutkintotodistus (Matrícula) on kaikkien ulkomailla asuvien Meksikon kansalaisten saatavilla. Hakemukset tutkintotodistuksen saamiseksi on jätettävä henkilökohtaisesti konsuliviranomaisille. Hakijan on esitettävä meksikolainen syntymätodistus ja Meksikon viranomaisen myöntämä valokuvallinen henkilöllisyystodistus (esim. äänestäjäkortti, passi, sotilaskortti tai vanhentunut Matrícula). Jos hakija ei pysty toimittamaan näitä asiakirjoja, konsulaatti varmistaa hänen henkilöllisyytensä taustatarkastuksen avulla Meksikon viranomaisilta. Lisäksi hakijan on toimitettava todiste osoitteestaan Yhdysvalloissa, tyypillisesti sähkölasku. Tämän osoitteen on oltava myöntävän konsulaatin konsulipiirin sisällä. Konsulaatti tallentaa hakijan tiedot, kortin numeron ja digitaalisen valokuvan ja välittää ne keskusrekisteriin Meksikossa.

Kriitikot väittävät, että henkilöllisyyden ja kansalaisuuden varmentamiseen käytetyt asiakirjat korttien myöntämisessä voidaan väärentää. He mainitsevat tapauksen, jossa maahanmuuttolakirikoksista pidätetyltä Meksikon kansalaiselta löydettiin kolme eri nimillä olevaa ylioppilastutkintokorttia. He väittävät myös, että muiden maiden kansalaiset voivat saada ylioppilastutkintokortin petoksen avulla.

Kannattajat väittävät, että Matrículas-kortit ovat turvallisuuden osalta verrattavissa Yhdysvaltojen osavaltioiden myöntämiin ajokortteihin. Hienostuneiden, väärentämisen havaitsevien hologrammien ansiosta kortteja on erittäin vaikea väärentää tai muuttaa. Kannattajien mukaan Matrículas-korteissa on pian turvaominaisuus, jota ajokorteissa ei ole: Meksiko rakentaa tietokoneverkkoa, joka antaa kaikille konsulaateille välittömän pääsyn kortinhaltijan tietoihin.

Kortit tunnistavat haltijan, vahvistavat hänen Meksikon kansalaisuutensa ja sisältävät syntymäpaikan ja osoitteen Yhdysvalloissa. Ne maksavat noin 29 dollaria kappaleelta ja ovat voimassa viisi vuotta. Kortit myönnetään maahanmuuttostatuksesta riippumatta, eivätkä ne sisällä maahanmuuttotietoja. Yhdysvalloissa asuvat meksikolaiset voivat käyttää ja käyttävätkin Matrículaa laillisesti, erityisesti palatessaan Meksikoon. Se on kuitenkin erityisen hyödyllinen paperittomille henkilöille, koska heillä on harvemmin passeja, vihreitä kortteja tai muita henkilöllisyystodistuksia.

Vaikka Matrículat eivät ole uusia, useiden tekijöiden yhdistelmä sai Matrículan suosion räjähdysmäisesti kasvamaan vuoden 2001 lopulla ja vuoden 2002 alussa. Aluksi syyskuun 11. päivän jälkeiset henkilöllisyyden paljastamisen pelot saivat meksikolaiset hakemaan korttia joukoittain.

Vastauksena näihin huolenaiheisiin ja kasvavaan kysyntään Meksikon hallitus alkoi markkinoida kortteja 47 konsulaatin verkostonsa kautta Yhdysvalloissa ja perusti "mobiilikonsulaatteja" jakamaan Matrícula-kortteja yhteisöissä, joissa ei ole konsulaattia. Tämä intensiivinen tiedotustyö osoittautui menestyksekkääksi. Vuonna 2002 Meksiko myönsi yli 1,4 miljoonaa tällaista korttia pelkästään Yhdysvalloissa, kun vastaava luku maailmanlaajuisesti vuonna 2001 oli 664 000.

Lisäksi Meksikon hallitus kehitti innovatiivisia strategioita tehdäkseen Matrículoista hyödyllisempiä kortinhaltijoille. Vuoden 2002 alusta lähtien Meksiko paransi Matrículan turvatoimenpiteitä ja myöntämisprosessia. Lisäksi maa toteutti hyvin organisoidun kampanjan tiedottaakseen Yhdysvaltain pankeille, poliisilaitoksille ja hallituksille uusista ominaisuuksista ja kannustaakseen niitä hyväksymään Matrículan pätevänä henkilöllisyystodistuksena. Kampanja käsitteli kahta paperittomien meksikolaisten maahanmuuttajien perustarvetta: kykyä todistaa henkilöllisyytensä paikallisille lainvalvontaviranomaisille ja pääsyä rahoituspalveluihin rahan säästämistä ja siirtämistä varten.

Pankkiasiat ja rahansiirrot

Jo ennen syyskuun 11. päivän iskuja henkilöllisyystodistuksen puute aiheutti ongelman paperittomille maahanmuuttajille, jotka yrittivät avata pankkitilejä tai lähettää rahaa kotiin. Noin 43 prosentilla Yhdysvaltojen latinoista ei ole pankkitilejä, ja paljon suuremmalla osalla paperittomista meksikolaisista maahanmuuttajista ei ole. Henkilöllisyystodistuksen puute on yksi syy siihen, miksi paperittomat maahanmuuttajat eivät käytä pankkeja. Virallisen rahoitusjärjestelmän ulkopuolelle jääneet paperittomat maahanmuuttajat usein lunastaa palkkansa kalliissa shekkien lunastuspisteissä, säästävät tulonsa käteisenä ja käyttävät joko epäluotettavia epävirallisia verkostoja tai kalliita rahansiirtopalveluita rahan lähettämiseen kotiin. Tämä tekee heistä ryöstöjen ja murtovarkauksien kohteita, altistaa heidät korkeille transaktiokustannuksille ja edustaa hyödyntämätöntä taloudellista pääomaa.

Ulkomailla työskentelevien meksikolaisten rahalähetykset edustavat vähintään 1,1 prosenttia Meksikon bruttokansantuotteesta, mikä tekee pankkitoiminnasta tärkeää sekä Meksikon kotimaiselle taloudelle että sen kansalaisten hyvinvoinnille ulkomailla. Kahden viime vuoden aikana Matrícula on auttanut meksikolaisia täyttämään yhdysvaltalaisten pankkien asiakirjavaatimukset ja avannut näille pankeille uusia markkinoita. Äskettäin yli 70 pankkia ja 56 luottolaitosta hyväksyi Matrículan yhtenä kahdesta tilin avaamiseen tyypillisesti vaadittavasta henkilöllisyystodistuksesta. Näihin pankkeihin kuuluu suuria pankkeja, kuten Citibank, Bank of America, U.S. Bancorp ja Wells Fargo. Wells Fargo arvioi käyttäneensä Matrículaa yli 70 000 uuden tilin avaamiseen sen jälkeen, kun se alkoi hyväksyä korttia marraskuussa 2001.

Sekä Meksikon että Yhdysvaltojen hallitusten päätöksenteolla oli merkittävä rooli siinä, että vakiintuneet rahoituslaitokset hyväksyivät Matrículan. Meksikon hallitus varusti kortin turvaominaisuuksilla, jotka tyydyttivät yhdysvaltalaisia pankkeja, ja mainosti aktiivisesti uutta korttia alan merkittäville laitoksille. Heinäkuussa 2002 Yhdysvaltain valtiovarainministeriö antoi pankeille määräyksen, jossa todettiin nimenomaisesti, että Yhdysvaltain uuden turvallisuuslain, USA Patriot Actin, "Tunne asiakkaasi" -vaatimukset eivät estäneet pankkeja käyttämästä Matrículaa henkilöllisyyden varmentamiseen. Se kuitenkin jatkoi kortin käytön kannustamista.

Paikallinen lainvalvonta

Paikalliset Yhdysvaltain poliisi- ja sheriffinvirastot ovat olleet konsuliviranomaisten henkilöllisyyskorttien innokkaimpia kannattajia. Arviolta 800 poliisilaitosta koko maassa hyväksyy Matrículan pätevänä henkilöllisyystodistuksena. Monet kaupungit ovat myös saaneet skannereita, joiden avulla virkailijat voivat tarkistaa korttien huippuluokan turvaominaisuudet.

Poliisiviranomaiset ottavat kortit mielellään vastaan seuraavista syistä:
• Helpottamalla pankkien käyttöä kortit auttavat maahanmuuttajia välttämään suurten käteissummien kantamista tai hamstraamista, mikä tekee heistä ryöstöjen ja murtovarkauksien kohteita. Joissakin tapauksissa poliisi on jopa pyytänyt paikallisia pankkeja hyväksymään Matrículan.
• Henkilökortti kannustaa ihmisiä ilmoittamaan rikoksista ja tulemaan todistajiksi. Se myös mahdollistaa poliisille paremman rekisterinpidon.
• Kun poliisi pysäyttää henkilön ilman henkilöllisyystodistusta vähäisen rikkomuksen vuoksi, heidät pakotetaan pitämään häntä kiinni yön yli, vaikka muuten pelkkä sakko riittäisi. Lisäksi resursseja tuhlataan pidätettyjen paperittomien maahanmuuttajien tunnistamiseen.
• Ilman henkilöllisyystodistuksia olevat ihmiset pakenevat todennäköisemmin poliisin pysäyttäessä heidät.
• Matrikulat helpottavat kuolleiden tai tajuttomien henkilöiden tunnistamista.
• Paikallinen poliisi ei yleensä ole vastuussa maahanmuuttolakien valvonnasta, joten maahanmuuttostatuksella ei ole merkitystä heidän tarkoituksissaan.

Matrículan muut vaikutukset

Meksikolaisten konsulihenkilöllisyystodistusten vaikutus tuntuu myös muilla alueilla.

Kortteja käytetään suoraan hyvin rajatussa määrässä julkisia ja yksityisiä palveluita, jotka vaativat laadukkaan henkilöllisyystodistuksen, mutta eivät todistetta laillisesta oleskelusta. Yksityiset yritykset hyväksyvät nyt Matrículan sähkö- ja vakuutustilien avaamiseen. USAir ja Aeroméxis

Co ja muut lentoyhtiöt sallivat matkustajien käyttää Matrículaa Yhdysvalloista lähteville lennoille.

Esimerkiksi 80 kaupungin, mukaan lukien Tucsonin, Phoenixin, Denverin, Los Angelesin, San Antonion, San Franciscon, Chicagon, Houstonin ja Dallasin, paikallishallinnot hyväksyvät Matrículan kirjastokortin hankkimiseen, julkisiin rakennuksiin pääsyyn, elinkeinolupien hankkimiseen, lasten ilmoittamiseen kouluun ja muutamien julkisten palvelujen käyttämiseen. Osavaltiotasolla Matrículan tärkein käyttötarkoitus on ajokortin hankkiminen. Vaikka useimmat osavaltiot vaativat nykyään todisteen laillisesta maahanmuuttostatuksesta, noin 13 osavaltiota hyväksyy Matrículan henkilöllisyystodistuksena ajokortin myöntämistä varten.

Ylioppilastodistuksen hyväksyminen ei kuitenkaan ole yhdenmukaista. Sekä Arizonassa että Coloradossa ainakin yksi osavaltion lainsäädäntöelimen kamari on hyväksynyt lain, joka kieltää osavaltion ja paikallishallinnon käyttämän ylioppilastodistusta.

Liittovaltion tasolla politiikka on epäjohdonmukaista. Useimmat liittovaltion ohjelmat vaativat todisteen laillisesta oleskelusta, joten ylioppilastutkintotodistuksen vaikutus on ollut vähäinen. Pilottihanke, jossa ylioppilastutkintotodistus hyväksyttiin liittovaltion tuomioistuinten saataville, keskeytettiin poliittisen paineen vuoksi. Kotimaan turvallisuusministeriö ei ole tehnyt mitään päätöksiä, jotka nimenomaisesti vaikuttaisivat ylioppilastutkintotodistukseen. Esimerkiksi liikenneturvallisuusvirasto (TSA) sallii lentoyhtiöiden asettaa omat kriteerinsä henkilöllisyystodistusten hyväksymiselle lähtöselvityksessä. Yhdysvaltain kongressissa on esitetty lakiesitys, joka virallisesti hyväksyisi ylioppilastutkintotodistuksen käytön pankkitapahtumissa ja kieltäisi liittovaltion virastoja hyväksymästä muita ulkomailla myönnettyjä henkilöllisyystodistuksia kuin passeja.

Maat seuraavat perässä

Muut maat yrittävät nyt seurata Meksikon esimerkkiä. Guatemalan konsulaatit alkoivat äskettäin myöntää vastaavan kortin, jonka useat pankit nyt hyväksyvät. Peru aikoo käynnistää pilottiohjelman seuraavan kahden kuukauden aikana. Myös Hondurasin, El Salvadorin ja Puolan kerrotaan suunnittelevan konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusohjelmia. Mikään muu maa ei ole antanut tällaisille ohjelmille yhtä vahvaa poliittista ja logistista tukea kuin Meksiko. Meksikon menestys on kuitenkin saattanut antaa heille uutta vauhtia Yhdysvaltojen hallitusten ja yritysten keskuudessa sekä maahanmuuttajien tietoisuuden lisäämisessä.

Konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusohjelmat eivät kuitenkaan ole mitään uutta. Esimerkiksi Guatemala on pitkään myöntänyt passeja ulkomailla asuville kansalaisilleen heidän maahanmuuttostatuksestaan riippumatta. Vuodesta 1999 lähtien nämä passit ovat olleet suunnilleen yhtä turvallisia kuin meksikolaiset matriculat ja sisältävät samat tiedot lukuun ottamatta Yhdysvaltain osoitetta. Passien myöntämisvaatimukset eivät ole tiukempia kuin kansallisten henkilökorttien. Useat muut maat myöntävät passeja myös konsulaattiensa kautta.

Konsuliviranomaisten henkilökorttien suosio voi aiheuttaa uusia vaikeuksia. Jos suuri määrä maita myöntää tällaisia henkilökortteja, niiden aitouden tarkistaminen voi muuttua hämmentäväksi ja kalliiksi. Jos muut maat ottavat käyttöön vähemmän turvallisia konsuliviranomaisten henkilökortteja, ne voidaan sekoittaa turvallisempiin asiakirjoihin, kuten Meksikon Matrículaan. Tämä voi joko vaarantaa turvallisuuden tai heikentää luottamusta parempiin henkilökortteihin.

Tiettyjen maiden yleiset käsitykset voivat myös vaikuttaa Yhdysvaltojen konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusohjelmien hyväksymiseen. Vaikka Meksikon konsuliviranomaiset eivät ole herättäneet äänestäjien keskuudessa juurikaan huolta, yhtä turvallisen henkilökortin myöntäminen Pakistanin kaltaisessa maassa voisi herättää erilaisia reaktioita. Jokainen näistä hypoteettisista tilanteista korostaa tarvetta järkevälle ja johdonmukaiselle politiikalle tässä asiassa.

Tutkimusalueet

Sekä konsuliviranomaisten henkilökortit että kasvava painoarvo henkilöllisyyden tunnistamiselle turvatoimenpiteenä ovat suhteellisen uusia poliittisia kysymyksiä. Päättäjät etsivät nyt vastauksia useisiin kysymyksiin, kuten:
• Kuinka turvallisia ovat matriculat ja muut konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistukset verrattuna viranomaisten myöntämiin ajokortteihin, passeihin ja muihin henkilöllisyystodistuksiin? Kuinka hyödyllinen henkilöllisyystodistus on yleisesti ottaen turvallisuusvälineenä?
• Ottaen huomioon konsuliviranomaisten henkilöllisyyskorttien yleistymisen, onko Yhdysvalloilla, maahanmuuttajien lähtömailla tai yksittäisillä osavaltioilla intressi asettaa korteille turvallisuusstandardeja? Vaikka tiukemmat turvatoimenpiteet, erityisesti korttien myöntämisessä, lisäävät luottamusta Yhdysvaltain viranomaisten keskuudessa, ne vaikeuttavat köyhiltä ja maaseutualueilta tulevien maahanmuuttajien henkilöllisyyden todentamista.
• Mitä palveluita konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistuksella voi tällä hetkellä käyttää? Matrículan käyttöä lainvalvonnan ja pankkitoiminnan ulkopuolella ei ole hyvin dokumentoitu. Paperittomille maahanmuuttajille tarjolla olevat palvelut ja henkilöllisyystodistusvaatimukset vaihtelevat osavaltioittain ja paikallishallinnoittain. Vaikka tämä aihe liittyy käynnissä olevaan keskusteluun paperittomien maahanmuuttajien oikeuksista ja etuoikeuksista, realistinen arvio matrículan hyväksymisen taloudellisista kustannuksista ja sosiaalisista hyödyistä voisi antaa tietoa keskustelulle.
• Mihin tarkoituksiin konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistukset tulisi hyväksyä ja miksi? Mitkä ovat ylioppilastodistuksen hyväksymisen todelliset hyödyt ja riskit?

h-tapaus? Henkilökorttien käytöllä paikallisiin lainvalvontatarkoituksiin ei ehkä ole ilmeisiä haittoja, mutta muihin tarkoituksiin, kuten lentokoneisiin nousuun tai liittovaltion rakennuksiin pääsyyn, se ei ole täysin selvää.
• Mitkä ovat parhaita käytäntöjä muille maille, jotka toteuttavat konsuliviranomaisten tunnistusohjelmia? Meksikon kokemukset Matrículasta ovat yksi mahdollinen malli, mutta myös muita innovaatioita keskustellaan. Esimerkiksi Filippiinit myöntää ulkomaalaisille työntekijöilleen henkilökortin, joka toimii myös pankkikorttina kannustaakseen heitä säästämään ja lähettämään rahaa.

Johtopäätös

Konsuliviranomaisten henkilökorttien vaikutus Yhdysvalloissa on laaja-alainen, mutta se on edelleen epäselvä. Ohjelmien vastustajat väittävät, että ne ovat askel kohti tosiasiallista laillistamista parantamalla paperittomien maahanmuuttajien pääsyä laitoksiin ja palveluihin. He myös esittävät huolenaiheita siitä, että henkilökortit ja niiden myöntämisprosessi eivät ole riittävän turvallisia ja että rikolliset tai terroristit voisivat käyttää niitä väärin.

Konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusohjelmien kannattajat väittävät, että kortin hyväksyminen edistää lakia ja järjestystä kannustamalla paperittomia maahanmuuttajia avustamaan poliisia ja käyttämään virallisia rahoituskanavia. He väittävät myös, että osavaltioiden myöntämät ajokortit ovat yhtä lailla epätäydellisiä turvavälineitä ja huomauttavat, että konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistukset eivät millään tavalla estä Yhdysvaltojen maahanmuuttoviranomaisten valvontaa. Kannattajien mukaan kortin epääminen ei viime kädessä estä ei-toivottua maahanmuuttoa, vaan ainoastaan syrjäyttää entisestään väestöä, joka osallistuu merkittävästi Yhdysvaltain talouteen.

Monet molemmilla puolilla näkevät henkilökortit epäjohdonmukaisen maahanmuuttopolitiikan oireena, mutta ovat eri mieltä ratkaisusta. Kriitikot näkevät henkilökortit välttämättömyytenä maahanmuuttolakien tiukalle valvonnalle; kannattajat näkevät ongelman riittävien laillisten maahanmuuttokanavien puutteessa.

Keskustelu konsuliviranomaisten henkilöllisyyden varmistamisesta jatkuu ja vaikuttaa laajasti Yhdysvaltojen politiikkaan. Liittovaltion, osavaltioiden ja paikallishallinnoilla on kaikilla omat intressinsä lopputulokseen, samoin kuin yksityisellä sektorilla, ulkomaisilla hallituksilla ja suurella yleisöllä. Eniten kärsivät voivat olla miljoonat paperittomat maahanmuuttajat, joiden kohtaloihin konsuliviranomaisten henkilöllisyystodistusohjelmien kohtalo vaikuttaa.

Lähteet

Bair, Sheila. 2003. Lausunto ennen kongressin latinalaisamerikkalaisten kokouksen kuulemistilaisuuksia konsuli Matrícula Consularista. Washington, 26. maaliskuuta.

Dinerstein, Marti. 2003. Laittomien maahanmuuttajien henkilökortit. Center for Immigration Studies Backgrounder, Washington: CIS.

Meksikon suurlähetystö Yhdysvalloissa ja Meksikon konsulaatti Washington DC:ssä

Passels, Jeffrey. 2002. ”Uusia arvioita Yhdysvaltojen paperittomasta väestöstä.” Migration Information Source.

Suro, Robert, Sergio Bendixen, B. Lindsay Lowell ja Dulce C. Benavides. 2002. Miljardeja liikkeessä: latinomaahanmuuttajat, rahalähetykset ja pankkitoiminta. Washington: Pew Hispanic Center.

Yhdistyneet Kansakunnat. 2002. Kansainvälisen muuttoliikkeen raportti: 2002.