CARTEIRA DE IDENTIFICAÇÃO CONSULAR MEXICANA

Cartões de identidade consulares mexicanos

Para os cerca de 8,5 milhões de imigrantes que vivem ilegalmente nos Estados Unidos, a vida cotidiana sempre foi precária. Eles não só não têm o direito de viver e trabalhar nos Estados Unidos, como muitos não conseguem comprovar sua identidade. A falta de identificação impede o acesso aos poucos serviços públicos e privados disponíveis e aumenta o medo de contato com a polícia e outras instituições oficiais. Os eventos de 11 de setembro e a subsequente verificação de imigrantes ilegais intensificaram esse medo. Nesse contexto, muitos dos cerca de 4,7 milhões de mexicanos que vivem ilegalmente nos Estados Unidos recorreram a um documento de identificação pouco conhecido emitido pelo governo mexicano, a Matrícula Consular. As identidades consulares mexicanas proporcionam aos imigrantes ilegais uma sensação de segurança, mas têm recebido reações mistas de instituições públicas e privadas.

Um acirrado debate sobre os méritos dos documentos de identidade consulares mexicanos envolveu o público, políticos, a mídia, o setor privado, as autoridades de imigração e as autoridades policiais. Os defensores desses programas argumentam que os documentos de identidade protegem os imigrantes, suas famílias e suas comunidades, facilitando a abertura de contas bancárias, o acesso a serviços públicos limitados e a cooperação com as autoridades na resolução de crimes e outros problemas sociais. Os críticos, no entanto, questionam se imigrantes indocumentados devem ter acesso a esses serviços e alegam que os programas de documentos de identidade consulares mexicanos subvertem a política americana e incentivam a imigração ilegal.

O resultado deste debate provavelmente terá consequências significativas para milhões de imigrantes indocumentados. Também é provável que influencie a estrutura dos esforços de segurança interna dos Estados Unidos. Para compreender o debate, é necessário examinar vários aspectos-chave dos programas de identificação consular do México, incluindo o programa mexicano em larga escala, a conexão dos documentos de identidade com o sistema bancário e as remessas de imigrantes, o impacto na aplicação da lei local e as perspectivas de desenvolvimento de tais programas em outros países.

Programa abrangente de carteira de identidade do México

Os consulados mexicanos emitem a Matrícula Consular, também conhecida como Matrícula, para cidadãos mexicanos residentes no exterior há 131 anos. O documento de identidade consular mexicano permite que o governo mexicano registre seus cidadãos para fins consulares e fiscais, colete dados sobre eles e lhes conceda o direito humano básico: a capacidade de se identificar.

Segurança do Colégio Consular Mexicano
A Matrícula Consular está disponível para todos os cidadãos mexicanos residentes no exterior. Os pedidos de Matrícula devem ser apresentados pessoalmente aos funcionários consulares. O requerente deve apresentar uma certidão de nascimento mexicana e um documento de identidade com foto emitido por um órgão governamental mexicano (por exemplo, título de eleitor, passaporte, carteira de identidade militar ou Matrícula vencida). Caso o requerente não possa fornecer esses documentos, o consulado verificará sua identidade por meio de uma verificação de antecedentes junto às autoridades mexicanas. Além disso, o requerente deve apresentar comprovante de endereço nos Estados Unidos, normalmente uma conta de serviço público. Esse endereço deve estar dentro do distrito consular do consulado emissor. As informações, o número do cartão e uma fotografia digital do requerente são registrados pelo consulado e transmitidos a um cartório central no México.

Críticos argumentam que os documentos usados para verificar a identidade e a cidadania na emissão dos cartões podem ser falsificados. Eles citam um caso em que um cidadão mexicano preso por violações de imigração foi encontrado com três cartões de matrícula em nomes diferentes. Eles também argumentam que é possível que cidadãos de outros países obtenham um cartão de matrícula por meio de fraude.

Os defensores argumentam que as Matrículas são comparáveis em termos de segurança às carteiras de habilitação emitidas pelos estados americanos. Graças a hologramas sofisticados e à prova de violação, as carteiras são extremamente difíceis de falsificar ou alterar. Os defensores afirmam que as Matrículas em breve terão um recurso de segurança que as carteiras de habilitação não têm: o México está construindo uma rede de computadores que dará a todos os consulados acesso instantâneo às informações do titular do cartão.

Os cartões identificam o titular, confirmam sua cidadania mexicana e informam seu local de nascimento e endereço nos EUA. Custam aproximadamente US$ 29 cada e são válidos por cinco anos. Os cartões são emitidos independentemente do status imigratório e não contêm informações sobre imigração. Mexicanos nos EUA podem usar a Matrícula legalmente, e de fato o fazem, especialmente ao retornar ao México. No entanto, ela é especialmente útil para pessoas sem documentos, pois é menos provável que possuam passaporte, green card ou outras formas de identificação.

Embora as Matrículas não sejam novas, uma combinação de fatores fez com que a popularidade delas explodisse no final de 2001 e no início de 2002. Inicialmente, o medo de identificação após o 11 de setembro levou os mexicanos a solicitar o cartão em massa.

Em resposta a essas preocupações e à crescente demanda, o governo mexicano começou a comercializar os cartões por meio de sua rede de 47 consulados nos Estados Unidos e estabeleceu "consulados móveis" para distribuir a Matrícula em comunidades sem consulado. Esse intenso esforço de divulgação foi bem-sucedido. Em 2002, o México emitiu mais de 1,4 milhão desses cartões somente nos Estados Unidos, em comparação com 664.000 em todo o mundo em 2001.

Além disso, o governo mexicano desenvolveu estratégias inovadoras para tornar as Matrículas mais úteis para os titulares do cartão. A partir do início de 2002, o México aprimorou as medidas de segurança da Matrícula e o processo de emissão. Além disso, o país conduziu uma campanha bem organizada para informar bancos, departamentos de polícia e governos dos EUA sobre os novos recursos e incentivá-los a aceitar a Matrícula como um documento de identificação válido. A campanha atendeu a duas necessidades fundamentais dos imigrantes mexicanos indocumentados: a capacidade de se identificarem perante as autoridades locais e o acesso a serviços financeiros para poupar e enviar dinheiro.

Serviços bancários e remessas

Mesmo antes do 11 de setembro, a falta de identificação representava um problema para imigrantes indocumentados que buscavam abrir contas bancárias ou enviar dinheiro para casa. Aproximadamente 43% dos latinos nos EUA não possuem contas bancárias, e uma parcela muito maior de imigrantes mexicanos indocumentados também não. A falta de identificação é uma das razões pelas quais imigrantes indocumentados não utilizam bancos. Excluídos do sistema financeiro formal, imigrantes indocumentados frequentemente descontam seus salários em locais caros de saque de cheques, guardam seus ganhos em dinheiro e usam redes informais pouco confiáveis ou serviços de remessa caros para enviar dinheiro para casa. Isso os torna alvos de roubos e arrombamentos, os expõe a altos custos de transação e representa capital financeiro inexplorado.

As remessas de mexicanos que trabalham no exterior representam pelo menos 1,1% do PIB mexicano, tornando o setor bancário importante tanto para a economia doméstica mexicana quanto para o bem-estar de seus cidadãos no exterior. Nos últimos dois anos, a Matrícula ajudou os mexicanos a atender aos requisitos de documentação dos bancos americanos e abriu um novo mercado para esses bancos. Recentemente, mais de 70 bancos e 56 cooperativas de crédito aceitaram a Matrícula como um dos dois documentos de identificação normalmente exigidos para abrir uma conta. Esses bancos incluem grandes bancos, como Citibank, Bank of America, U.S. Bancorp e Wells Fargo. O Wells Fargo estima ter usado a Matrícula para abrir mais de 70.000 novas contas desde que começou a aceitar o cartão em novembro de 2001.

A formulação de políticas pelos governos mexicano e americano desempenhou um papel significativo na aceitação da Matrícula por instituições financeiras estabelecidas. O governo mexicano equipou o cartão com recursos de segurança que agradaram aos bancos americanos e promoveu ativamente o novo cartão junto às principais instituições do setor. Em julho de 2002, o Departamento do Tesouro dos EUA emitiu uma diretiva aos bancos declarando explicitamente que os requisitos de "Conheça seu Cliente" da nova lei de segurança americana, o USA Patriot Act, não impediam os bancos de usar a Matrícula como meio de verificação de identidade. No entanto, continuou a incentivar o uso do cartão.

Aplicação da lei local

Os departamentos de polícia e xerife locais dos EUA estão entre os mais entusiasmados defensores dos cartões de identidade consulares. Em todo o país, estima-se que 800 departamentos aceitem a Matrícula como forma válida de identificação. Muitas cidades também receberam scanners que permitem aos policiais verificar os recursos de segurança de última geração dos cartões.

As autoridades policiais acolhem os cartões pelos seguintes motivos:
• Ao facilitar o uso de bancos, os cartões ajudam os imigrantes a evitar carregar ou acumular grandes quantias de dinheiro, o que os torna alvos de roubos e furtos. Em alguns casos, a polícia chegou a solicitar que bancos locais aceitassem a Matrícula.
• Um cartão de identificação incentiva as pessoas a denunciar crimes e a se apresentarem como testemunhas. Também permite que a polícia mantenha registros mais precisos.
• Quando a polícia para alguém sem documento de identidade por uma infração menor, é obrigada a detê-lo durante a noite, mesmo que uma citação fosse suficiente. Além disso, recursos são desperdiçados tentando identificar imigrantes indocumentados detidos.
• Pessoas sem documentos de identificação têm maior probabilidade de fugir quando paradas pela polícia.
• As inscrições facilitam a identificação de pessoas mortas ou inconscientes.
• A polícia local geralmente não é responsável por fazer cumprir as leis de imigração, portanto, o status de imigração é irrelevante para seus propósitos.

Outros efeitos da Matrícula

O impacto das identificações consulares mexicanas também é sentido em outras áreas.

Os cartões são usados diretamente em uma gama muito restrita de serviços públicos e privados que exigem um documento de identidade de alta qualidade, mas não comprovante de residência legal. Empresas privadas agora aceitam a Matrícula para abertura de contas de serviços públicos e seguros. USAir e Aeroméxis

A Co e outras companhias aéreas permitem que os passageiros utilizem o Matrícula para voos partindo dos EUA.

Por exemplo, governos locais em 80 cidades, incluindo Tucson, Phoenix, Denver, Los Angeles, San Antonio, São Francisco, Chicago, Houston e Dallas, aceitam a Matrícula para obter um cartão de biblioteca, entrar em prédios públicos, obter licenças comerciais, matricular crianças na escola e acessar alguns serviços públicos. Em nível estadual, o uso mais importante da Matrícula é para obter a carteira de motorista. Embora a maioria dos estados exija atualmente comprovação de status imigratório legal, aproximadamente 13 estados aceitam a Matrícula como comprovante de identidade para a emissão de carteira de motorista.

No entanto, a aceitação da inscrição não é uniforme. Tanto no Arizona quanto no Colorado, pelo menos uma casa legislativa estadual aprovou legislação proibindo o uso da inscrição por governos estaduais e locais.

No nível federal, a política é inconsistente. A maioria dos programas federais exige comprovante de residência legal, portanto, o impacto do certificado de matrícula tem sido mínimo. Um programa piloto para aceitar o certificado de matrícula para acesso a tribunais federais foi descontinuado devido à pressão política. O Departamento de Segurança Interna não tomou nenhuma decisão que afete explicitamente o certificado de matrícula. A Administração de Segurança nos Transportes (TSA), por exemplo, permite que as companhias aéreas definam seus próprios critérios para aceitar documentos de identidade no check-in. Um projeto de lei foi apresentado no Congresso dos EUA que endossaria formalmente o uso do certificado de matrícula para transações bancárias e proibiria agências federais de aceitar documentos de identidade emitidos no exterior que não fossem passaportes.

Os países seguem o exemplo

Outros países estão tentando seguir o exemplo do México. Os consulados da Guatemala começaram recentemente a emitir um cartão semelhante, que agora é aceito por diversos bancos. O Peru planeja lançar um programa piloto nos próximos dois meses. Honduras, El Salvador e Polônia também estão planejando programas de identificação consular. Nenhum outro país forneceu apoio político e logístico tão forte para tais programas quanto o México. No entanto, o sucesso do México pode ter dado a eles um novo impulso junto aos governos e empresas dos EUA, bem como na conscientização entre os imigrantes.

Programas de identificação consular, no entanto, não são novidade. A Guatemala, por exemplo, há muito tempo emite passaportes para seus cidadãos residentes no exterior, independentemente de seu status imigratório. Desde 1999, esses passaportes são tão seguros quanto as matrículas mexicanas e contêm as mesmas informações, exceto o endereço nos EUA. Os requisitos para a emissão dos passaportes não são mais rigorosos do que os das carteiras de identidade nacionais. Vários outros países também emitem passaportes por meio de seus consulados.

A popularidade dos cartões de identidade consulares pode criar novas dificuldades. Se um grande número de países emitir esses cartões de identidade, a verificação de sua autenticidade pode se tornar confusa e custosa. Se outros países introduzirem cartões de identidade consulares menos seguros, eles poderão ser confundidos com documentos mais seguros, como a Matrícula Mexicana. Isso pode comprometer a segurança ou enfraquecer a confiança nos melhores cartões de identidade.

A percepção pública sobre determinados países também pode influenciar a aceitação de novos programas de identificação consular nos Estados Unidos. Embora os programas de identificação consular mexicanos tenham gerado relativamente pouca preocupação entre os eleitores, a emissão de uma carteira de identidade igualmente segura em um país como o Paquistão pode provocar reações diferentes. Cada uma dessas situações hipotéticas destaca a necessidade de uma política sólida e coerente sobre o assunto.

Áreas de pesquisa

Tanto os cartões de identificação consulares quanto a crescente ênfase na identificação como medida de segurança são questões políticas relativamente novas. Os formuladores de políticas buscam respostas para uma série de perguntas, incluindo:
• Quão seguras são as matrículas e outros documentos de identificação consular em comparação com carteiras de habilitação, passaportes e outras formas de identificação emitidas pelo governo? Qual a utilidade da identificação como ferramenta de segurança em geral?
• Dada a crescente prevalência de cartões de identificação consulares, os Estados Unidos, os países de origem dos imigrantes ou estados individuais têm interesse em estabelecer padrões de segurança para os cartões? Embora medidas de segurança mais rigorosas, especialmente na emissão dos cartões, aumentem a confiança entre as autoridades americanas, elas dificultam a identificação de imigrantes de áreas pobres e rurais.
• Quais serviços podem ser acessados atualmente com documentos de identidade consulares? O uso da matrícula fora do âmbito policial e bancário não está bem documentado. Os serviços disponíveis para imigrantes indocumentados e os requisitos de identificação variam de acordo com o estado e o governo local. Embora este tópico esteja relacionado ao debate em andamento sobre quais direitos e privilégios os imigrantes indocumentados devem ter, uma avaliação realista dos custos financeiros e benefícios sociais de aceitar a matrícula poderia subsidiar o debate.
• Para que fins os documentos de identidade consulares devem ser aceitos e por quê? Quais são os benefícios e riscos reais de aceitar o certificado de matrícula?

Qual é o caso? Usar os documentos de identidade para fins de aplicação da lei local pode não ter desvantagens óbvias, mas para outros fins, como embarcar em aviões ou entrar em prédios federais, não é totalmente claro.
• Quais são as melhores práticas para outros países que implementam programas de identificação consular? A experiência do México com a Matrícula é um modelo possível, mas outras inovações também estão em discussão. Por exemplo, as Filipinas emitem para seus trabalhadores expatriados uma carteira de identidade que também serve como cartão bancário para incentivá-los a poupar e enviar dinheiro.

Conclusão

O impacto dos cartões de identidade consulares nos Estados Unidos, embora abrangente, permanece incerto. Os opositores dos programas argumentam que eles representam um passo em direção à regularização de fato, ao melhorar o acesso a instituições e serviços para imigrantes indocumentados. Eles também levantam preocupações de que os cartões de identidade e o processo de emissão não sejam suficientemente seguros e possam ser usados indevidamente por elementos criminosos ou terroristas.

Os defensores dos programas de identificação consular argumentam que a aceitação do cartão promove a lei e a ordem, incentivando imigrantes indocumentados a auxiliar a polícia e a utilizar canais financeiros formais. Eles também argumentam que as carteiras de habilitação emitidas pelo estado são ferramentas de segurança igualmente imperfeitas e ressaltam que os documentos de identificação consular não impedem de forma alguma a fiscalização da imigração nos EUA. Em última análise, argumentam os defensores, negar o cartão não contribui em nada para impedir a imigração indesejada, servindo apenas para marginalizar ainda mais uma população que contribui significativamente para a economia americana.

Muitos de ambos os lados veem os documentos de identidade como um sintoma de uma política de imigração inconsistente, mas discordam quanto à solução. Os críticos veem os documentos de identidade como uma necessidade para a aplicação rigorosa das leis de imigração; os defensores veem o problema na falta de canais legais de migração adequados.

O debate sobre a identificação consular continua e impacta um amplo espectro de políticas nos EUA. Governos federal, estaduais e locais têm interesse no resultado, assim como o setor privado, governos estrangeiros e o público. Os mais afetados podem ser milhões de imigrantes indocumentados, cujos destinos são influenciados pelo destino dos programas de identificação consular.

Fontes

Bair, Sheila. 2003. Declaração perante as audiências do Congressional Hispanic Caucus sobre a Matrícula Consular. Washington, 26 de março.

Dinerstein, Marti. 2003. Documentos de Identificação para Imigrantes Ilegais. Centro de Estudos de Imigração, Documento de Apoio, Washington: CIS.

Embaixada do México nos Estados Unidos e Consulado do México em Washington, DC

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Nações Unidas. 2002. Relatório sobre Migração Internacional: 2002.