CÉDULA DE IDENTIFICACIÓN CONSULAR MEXICANA

documentos consulares mexicanos

Para los aproximadamente 8.5 millones de inmigrantes que viven ilegalmente en Estados Unidos, la vida cotidiana siempre ha sido precaria. No solo carecen de derecho a vivir y trabajar en Estados Unidos, sino que muchos no pueden comprobar su identidad. La falta de identificación les impide el acceso a los escasos servicios públicos y privados disponibles y aumenta su temor al contacto con la policía y otras instituciones oficiales. Los sucesos del 11 de septiembre y la posterior investigación de antecedentes de inmigrantes ilegales intensificaron este temor. Ante este panorama, muchos de los aproximadamente 4.7 millones de mexicanos que viven ilegalmente en Estados Unidos han recurrido a un documento de identificación poco conocido emitido por el gobierno mexicano: la Matrícula Consular. Las identificaciones consulares mexicanas brindan a los inmigrantes ilegales una sensación de seguridad, pero han generado reacciones diversas por parte de las instituciones públicas y privadas.

Un intenso debate sobre las ventajas de las identificaciones consulares mexicanas ha envuelto al público, a los políticos, a los medios de comunicación, al sector privado, a las autoridades migratorias y a las fuerzas del orden. Quienes defienden estos programas argumentan que las identificaciones protegen a los inmigrantes, a sus familias y a sus comunidades al facilitarles la apertura de cuentas bancarias, el acceso a servicios públicos limitados y la cooperación con las autoridades en la resolución de delitos y otros problemas sociales. Sin embargo, quienes se oponen a ello cuestionan si los inmigrantes indocumentados deberían tener acceso a dichos servicios y afirman que los programas de identificación consular mexicana subvierten la política estadounidense y fomentan la inmigración no autorizada.

Es probable que el resultado de este debate tenga consecuencias significativas para millones de inmigrantes indocumentados. También es probable que influya en el diseño de las medidas de seguridad interna de Estados Unidos. Para comprender el debate es necesario examinar varios aspectos clave de los programas de identificación consular de México, incluyendo el programa mexicano a gran escala, su conexión con la banca y las remesas para inmigrantes, su impacto en las fuerzas del orden locales y las perspectivas de desarrollo de dichos programas en otros países.

Programa Integral de Cédulas de Identidad de México

Los consulados mexicanos han emitido la Matrícula Consular a los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero durante 131 años. La Matrícula Consular permite al gobierno mexicano registrar a sus ciudadanos para fines consulares y fiscales, recopilar información sobre ellos y garantizarles el derecho humano fundamental de identificarse.

Seguridad de la Matrícula Consular Mexicana
La Matrícula Consular está disponible para todos los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero. Las solicitudes de Matrícula deben presentarse personalmente ante los funcionarios consulares. El solicitante debe presentar un acta de nacimiento mexicana y una identificación con fotografía emitida por una agencia gubernamental mexicana (por ejemplo, credencial de elector, pasaporte, cartilla militar o Matrícula vencida). Si el solicitante no puede proporcionar estos documentos, el consulado verificará su identidad mediante una verificación de antecedentes con las autoridades mexicanas. Además, el solicitante debe proporcionar un comprobante de domicilio en Estados Unidos, generalmente una factura de servicios públicos. Esta dirección debe estar dentro del distrito consular del consulado emisor. El consulado registra la información, el número de credencial y una fotografía digital del solicitante y los transmite a un registro central en México.

Los críticos argumentan que los documentos utilizados para verificar la identidad y la ciudadanía al emitir las tarjetas pueden ser falsificados. Citan un caso en el que un ciudadano mexicano arrestado por infracciones migratorias fue encontrado con tres tarjetas de matriculación con diferentes nombres. También argumentan que es posible que ciudadanos de otros países obtengan una tarjeta de matriculación mediante fraude.

Los defensores argumentan que las Matrículas son comparables en seguridad a las licencias de conducir emitidas por los estados de EE. UU. Gracias a hologramas sofisticados con precinto de seguridad, las tarjetas son extremadamente difíciles de falsificar o alterar. Los defensores afirman que las Matrículas pronto contarán con una característica de seguridad que las licencias de conducir no tienen: México está construyendo una red informática que brindará a todos los consulados acceso instantáneo a la información del titular.

Las tarjetas identifican al titular, confirman su ciudadanía mexicana e indican su lugar de nacimiento y dirección en Estados Unidos. Su costo es de aproximadamente $29 cada una y tienen una validez de cinco años. Se emiten independientemente del estatus migratorio y no contienen información migratoria. Los mexicanos en Estados Unidos pueden usar la Matrícula legalmente, especialmente al regresar a México. Sin embargo, es especialmente útil para personas indocumentadas, ya que es menos probable que tengan pasaportes, tarjetas de residencia permanente u otras formas de identificación.

Aunque las Matrículas no son nuevas, una combinación de factores provocó que su popularidad explotara a finales de 2001 y principios de 2002. Inicialmente, los temores a la identificación después del 11 de septiembre impulsaron a los mexicanos a solicitar la tarjeta en masa.

En respuesta a estas inquietudes y a la creciente demanda, el gobierno mexicano comenzó a comercializar las tarjetas a través de su red de 47 consulados en Estados Unidos y estableció "consulados móviles" para distribuir la Matrícula en comunidades sin consulado. Esta intensa labor de difusión tuvo éxito. En 2002, México emitió más de 1.4 millones de estas tarjetas tan solo en Estados Unidos, en comparación con las 664,000 emitidas a nivel mundial en 2001.

Además, el gobierno mexicano desarrolló estrategias innovadoras para que las Matrículas fueran más útiles para los titulares. A principios de 2002, México mejoró las medidas de seguridad de la Matrícula y el proceso de emisión. Asimismo, el país llevó a cabo una campaña bien organizada para informar a los bancos, departamentos de policía y gobiernos estadounidenses sobre las nuevas características y animarlos a aceptar la Matrícula como documento de identificación válido. La campaña abordó dos necesidades fundamentales de los inmigrantes mexicanos indocumentados: la posibilidad de identificarse ante las autoridades locales y el acceso a servicios financieros para ahorrar y enviar dinero.

Banca y remesas

Incluso antes del 11 de septiembre, la falta de identificación representaba un problema para los inmigrantes indocumentados que buscaban abrir cuentas bancarias o enviar dinero a casa. Aproximadamente el 43% de los latinos en Estados Unidos no tienen cuentas bancarias, y una proporción mucho mayor de inmigrantes mexicanos indocumentados tampoco. La falta de identificación es una de las razones por las que los inmigrantes indocumentados no acuden a los bancos. Excluidos del sistema financiero formal, los inmigrantes indocumentados a menudo cobran sus cheques en casas de cambio caras, ahorran sus ganancias en efectivo y utilizan redes informales poco fiables o servicios de remesas costosos para enviar dinero a casa. Esto los convierte en blanco de robos y hurtos, los expone a altos costos de transacción y representa un capital financiero sin explotar.

Las remesas de los mexicanos que trabajan en el extranjero representan al menos el 1.1% del PIB de México, lo que hace que la banca sea importante tanto para la economía nacional como para el bienestar de sus ciudadanos en el extranjero. En los últimos dos años, la Matrícula ha ayudado a los mexicanos a cumplir con los requisitos de documentación de los bancos estadounidenses y ha abierto un nuevo mercado para estos bancos. Recientemente, más de 70 bancos y 56 cooperativas de crédito aceptaron la Matrícula como uno de los dos documentos de identificación que suelen requerirse para abrir una cuenta. Entre estos bancos se incluyen importantes entidades como Citibank, Bank of America, U.S. Bancorp y Wells Fargo. Wells Fargo estima que ha utilizado la Matrícula para abrir más de 70,000 nuevas cuentas desde que comenzó a aceptar la tarjeta en noviembre de 2001.

Las políticas de los gobiernos mexicano y estadounidense desempeñaron un papel fundamental en la aceptación de la Matrícula por parte de las instituciones financieras establecidas. El gobierno mexicano dotó a la tarjeta de seguridad con características que satisficieron a los bancos estadounidenses y la promocionó activamente entre las principales instituciones del sector. En julio de 2002, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos emitió una directiva dirigida a los bancos, declarando explícitamente que los requisitos de "Conozca a su Cliente" de la nueva ley de seguridad estadounidense, la Ley Patriota de Estados Unidos, no impedían a los bancos utilizar la Matrícula como medio de verificación de identidad. Sin embargo, continuó fomentando su uso.

Fuerzas policiales locales

Los departamentos locales de policía y sheriff de EE. UU. se encuentran entre los más entusiastas defensores de las tarjetas de identificación consular. A nivel nacional, se estima que 800 departamentos aceptan la Matrícula como documento de identidad válido. Muchas ciudades también han instalado escáneres que permiten a los agentes verificar las avanzadas medidas de seguridad de las tarjetas.

Las autoridades policiales aceptan las tarjetas por las siguientes razones:
Al facilitar el uso de los bancos, las tarjetas ayudan a los inmigrantes a evitar llevar o acumular grandes cantidades de efectivo, lo que los convierte en blanco de robos y allanamientos. En algunos casos, la policía incluso ha solicitado a los bancos locales que acepten la Matrícula.
• Una tarjeta de identificación anima a las personas a denunciar delitos y presentarse como testigos. También permite a la policía mantener registros más precisos.
Cuando la policía detiene a alguien sin identificación por una infracción menor, se ve obligada a retenerlo durante la noche, aunque una citación sería suficiente. Además, se desperdician recursos intentando identificar a los inmigrantes indocumentados detenidos.
• Las personas sin documentos de identificación tienen más probabilidades de huir cuando son detenidas por la policía.
• Las matrículas facilitan la identificación de personas muertas o inconscientes.
• La policía local generalmente no es responsable de hacer cumplir las leyes de inmigración, por lo que el estatus migratorio es irrelevante para sus propósitos.

Efectos adicionales de la Matrícula

El impacto de las identificaciones consulares mexicanas también se siente en otras zonas.

Las tarjetas se utilizan directamente en una gama muy limitada de servicios públicos y privados que requieren una identificación oficial, pero no un comprobante de residencia legal. Las empresas privadas ahora aceptan la Matrícula para abrir cuentas de servicios públicos y seguros. USAir y Aeroméxis

Co y otras aerolíneas permiten a los pasajeros utilizar la Matrícula para vuelos que salen de EE.UU.

Por ejemplo, los gobiernos locales de 80 ciudades, entre ellas Tucson, Phoenix, Denver, Los Ángeles, San Antonio, San Francisco, Chicago, Houston y Dallas, aceptan la Matrícula para obtener una tarjeta de biblioteca, entrar en edificios públicos, obtener licencias comerciales, matricular a los niños en la escuela y acceder a algunos servicios públicos. A nivel estatal, el uso más importante de la Matrícula es para obtener la licencia de conducir. Si bien la mayoría de los estados exigen actualmente un comprobante de estatus migratorio legal, aproximadamente 13 estados la aceptan como comprobante de identidad para emitir una licencia de conducir.

Sin embargo, la aceptación de la matrícula no es uniforme. Tanto en Arizona como en Colorado, al menos una cámara de la legislatura estatal ha aprobado leyes que prohíben su uso por parte de los gobiernos estatales y locales.

A nivel federal, las políticas son inconsistentes. La mayoría de los programas federales exigen comprobante de residencia legal, por lo que el impacto del certificado de matriculación ha sido mínimo. Un programa piloto para aceptar el certificado de matriculación para acceder a los tribunales federales se suspendió debido a presiones políticas. El Departamento de Seguridad Nacional no ha tomado ninguna decisión que afecte explícitamente al certificado de matriculación. La Administración de Seguridad en el Transporte (TSA), por ejemplo, permite a las aerolíneas establecer sus propios criterios para aceptar documentos de identidad en el momento del check-in. Se ha presentado un proyecto de ley en el Congreso de los Estados Unidos que aprobaría formalmente el uso del certificado de matriculación para transacciones bancarias y prohibiría a las agencias federales aceptar documentos de identidad emitidos en el extranjero que no sean pasaportes.

Los países siguen el ejemplo

Otros países están intentando seguir el ejemplo de México. Los consulados guatemaltecos comenzaron recientemente a emitir una tarjeta similar, que ya es aceptada por varios bancos. Perú planea lanzar un programa piloto en los próximos dos meses. Honduras, El Salvador y Polonia también están planeando programas de identificación consular. Ningún otro país ha brindado un apoyo político y logístico tan sólido a este tipo de programas como México. Sin embargo, el éxito de México podría haberles dado un nuevo impulso ante los gobiernos y las empresas estadounidenses, así como para concienciar a los inmigrantes.

Sin embargo, los programas de identificación consular no son nuevos. Guatemala, por ejemplo, lleva mucho tiempo emitiendo pasaportes a sus ciudadanos residentes en el extranjero, independientemente de su estatus migratorio. Desde 1999, estos pasaportes son casi tan seguros como las matrículas mexicanas y contienen la misma información, excepto la dirección en Estados Unidos. Los requisitos para la emisión de pasaportes no son más estrictos que los de las tarjetas de identidad nacionales. Varios otros países también emiten pasaportes a través de sus consulados.

La popularidad de las tarjetas de identificación consulares podría generar nuevas dificultades. Si un gran número de países las emite, verificar su autenticidad podría resultar confuso y costoso. Si otros países introducen tarjetas de identificación consulares menos seguras, podrían confundirse con documentos más seguros, como la Matrícula Mexicana. Esto podría comprometer la seguridad o debilitar la confianza en las mejores tarjetas de identificación.

La percepción pública de ciertos países también podría influir en la aceptación de nuevos programas de identificación consular en Estados Unidos. Si bien los programas de identificación consular mexicanos han generado relativamente poca preocupación entre los votantes, la emisión de una tarjeta de identificación igualmente segura en un país como Pakistán podría generar diferentes reacciones. Cada una de estas situaciones hipotéticas pone de relieve la necesidad de una política sólida y coherente al respecto.

Áreas de investigación

Tanto las tarjetas de identificación consular como el creciente énfasis en la identificación como medida de seguridad son temas políticos relativamente nuevos. Los responsables políticos buscan ahora respuestas a diversas preguntas, entre ellas:
¿Qué tan seguras son las matrículas y otras tarjetas de identificación consular en comparación con las licencias de conducir, pasaportes y otros documentos de identificación emitidos por el gobierno? ¿Qué tan útil es la identificación como herramienta de seguridad en general?
Dada la creciente prevalencia de las tarjetas de identificación consular, ¿tienen interés Estados Unidos, los países de origen de los inmigrantes o los estados individuales en establecer estándares de seguridad para las tarjetas? Si bien medidas de seguridad más estrictas, en particular en la emisión de las tarjetas, aumentan la confianza de las autoridades estadounidenses, dificultan la identificación de los inmigrantes de zonas pobres y rurales.
¿A qué servicios se puede acceder actualmente con la matrícula consular? El uso de la matrícula fuera de las fuerzas del orden y la banca no está bien documentado. Los servicios disponibles para inmigrantes indocumentados y los requisitos de identificación varían según el gobierno estatal y local. Si bien este tema está relacionado con el debate en curso sobre los derechos y privilegios que deberían tener los inmigrantes indocumentados, una evaluación realista de los costos financieros y los beneficios sociales de aceptar la matrícula podría orientar el debate.
¿Para qué se deben aceptar las identificaciones consulares y por qué? ¿Cuáles son los beneficios y riesgos reales de aceptar el certificado de matriculación?

¿Qué caso? El uso de las tarjetas de identificación para fines policiales locales puede no tener desventajas obvias, pero para otros fines, como abordar aviones o ingresar a edificios federales, no está del todo claro.
¿Cuáles son las mejores prácticas para otros países que implementan programas de identificación consular? La experiencia de México con la Matrícula es un posible modelo, pero también se están debatiendo otras innovaciones. Por ejemplo, Filipinas emite a sus trabajadores expatriados una tarjeta de identidad que también funciona como tarjeta bancaria para incentivarlos a ahorrar y enviar dinero.

Conclusión

El impacto de las tarjetas de identificación consulares en Estados Unidos, si bien de gran alcance, sigue siendo incierto. Quienes se oponen a estos programas argumentan que suponen un paso hacia la regularización de facto al mejorar el acceso a instituciones y servicios para inmigrantes indocumentados. También plantean la preocupación de que las tarjetas de identificación y el proceso de emisión no sean lo suficientemente seguros y puedan ser objeto de abuso por parte de delincuentes o terroristas.

Quienes defienden los programas de identificación consular argumentan que aceptar la tarjeta promueve el orden público al incentivar a los inmigrantes indocumentados a colaborar con la policía y utilizar canales financieros formales. También argumentan que las licencias de conducir emitidas por el estado son herramientas de seguridad igualmente imperfectas y señalan que las identificaciones consulares no obstaculizan en absoluto la aplicación de las leyes de inmigración en Estados Unidos. En última instancia, argumentan los defensores, denegar la tarjeta no contribuye en absoluto a prevenir la inmigración no deseada, sino que simplemente contribuye a marginar aún más a una población que contribuye significativamente a la economía estadounidense.

Muchos en ambos bandos consideran las tarjetas de identificación como un síntoma de una política migratoria inconsistente, pero discrepan sobre la solución. Los críticos las consideran necesarias para la aplicación estricta de las leyes migratorias; los partidarios ven el problema en la falta de canales adecuados de migración legal.

El debate sobre la identificación consular continúa e impacta un amplio espectro de la política estadounidense. Los gobiernos federales, estatales y locales tienen interés en el resultado, al igual que el sector privado, los gobiernos extranjeros y el público en general. Los más afectados podrían ser millones de inmigrantes indocumentados cuyo destino depende de la evolución de los programas de identificación consular.

Fuentes

Bair, Sheila. 2003. Declaración ante las audiencias del Caucus Hispano del Congreso sobre la Matrícula Consular. Washington, 26 de marzo.

Dinerstein, Marti. 2003. Tarjetas de identificación para inmigrantes indocumentados. Centro de Estudios de Inmigración, Washington: CIS.

Embajada de México en Estados Unidos y Consulado de México en Washington, DC

Passels, Jeffrey. 2002. “Nuevas estimaciones de la población indocumentada en los Estados Unidos”. Fuente de información sobre migración.

Suro, Robert, Sergio Bendixen, B. Lindsay Lowell y Dulce C. Benavides. 2002. Miles de millones en movimiento: inmigrantes latinos, remesas y banca. Washington: Pew Hispanic Center.

Naciones Unidas. 2002. Informe sobre las migraciones internacionales: 2002.