Mexicaanse consulaire identiteitskaart

Mexicaanse consulaire documenten

Voor de naar schatting 8,5 miljoen immigranten die illegaal in de Verenigde Staten verblijven, is het dagelijks leven altijd onzeker geweest. Niet alleen hebben ze geen recht om in Amerika te wonen en werken, velen van hen kunnen hun identiteit ook niet bewijzen. Het ontbreken van identificatiegegevens belemmert de toegang tot de weinige beschikbare publieke en private diensten en vergroot de angst voor contact met de politie en andere officiële instanties. De gebeurtenissen van 11 september en het daaropvolgende onderzoek naar illegale immigranten hebben deze angst versterkt. Tegen deze achtergrond vertrouwden veel van de naar schatting 4,7 miljoen Mexicanen die illegaal in de Verenigde Staten verbleven, op een weinig bekend identiteitsdocument van de Mexicaanse overheid: de Matrícula Consular. Mexicaanse consulaire identiteitskaarten bieden illegale immigranten een gevoel van veiligheid, maar ze stuiten op gemengde reacties van openbare en particuliere instellingen.

Er is een heftig debat gaande over de voordelen van Mexicaanse consulaire identificatiekaarten. Dit debat is gevoerd door het publiek, politici, de media, de particuliere sector, immigratiediensten en wetshandhavingsinstanties. Voorstanders van dergelijke programma's beweren dat identiteitskaarten immigranten, hun families en gemeenschappen beschermen doordat ze het voor hen makkelijker maken om een bankrekening te openen, toegang te krijgen tot beperkte openbare diensten en samen te werken met de autoriteiten bij het oplossen van misdaden en andere maatschappelijke problemen. Critici betwijfelen echter of illegale immigranten toegang moeten hebben tot dergelijke diensten. Zij beweren dat Mexicaanse consulaire ID-programma's het Amerikaanse beleid ondermijnen en illegale immigratie aanmoedigen.

De uitkomst van dit debat zal waarschijnlijk grote gevolgen hebben voor miljoenen ongedocumenteerde immigranten. Het is waarschijnlijk dat het ook invloed zal hebben op de opzet van de binnenlandse veiligheidsinspanningen van de Verenigde Staten. Om het debat te begrijpen, moeten verschillende belangrijke aspecten van de Mexicaanse consulaire ID-programma's worden onderzocht. Denk hierbij aan het grootschalige Mexicaanse programma, de relatie van de ID's met bankieren en geldovermakingen door immigranten, de impact op de lokale wetshandhaving en de vooruitzichten voor de ontwikkeling van dergelijke programma's in andere landen.

Het uitgebreide identiteitskaartprogramma van Mexico

Mexicaanse consulaten verstrekken al 131 jaar het Matrícula Consular, ook wel Matrícula genoemd, aan Mexicaanse burgers die in het buitenland wonen. Met de Mexicaanse Consulaire ID kan de Mexicaanse overheid haar burgers registreren voor consulaire en fiscale doeleinden, gegevens over hen verzamelen en hen een fundamenteel mensenrecht verlenen: het recht om zichzelf te identificeren.

Veiligheid van het Mexicaanse consulaire matrícula
Het Consulaire Registratiebureau is toegankelijk voor alle Mexicaanse burgers die in het buitenland wonen. Aanvragen voor inschrijving moeten persoonlijk bij de consulaire ambtenaren worden ingediend. De aanvrager moet een Mexicaanse geboorteakte en een identiteitsbewijs met foto overleggen dat is uitgegeven door een Mexicaanse overheidsinstantie (bijvoorbeeld een kiezersregistratiekaart, paspoort, militaire dienstkaart of verlopen matrícula). Indien de aanvrager deze documenten niet kan overleggen, zal het consulaat zijn identiteit verifiëren door een antecedentenonderzoek uit te voeren bij de Mexicaanse autoriteiten. Bovendien moet de aanvrager een bewijs van adres in de VS overleggen, doorgaans een rekening van een nutsbedrijf. Dit adres moet zich binnen het consulaire district van het uitgevende consulaat bevinden. De gegevens, het kaartnummer en een digitale foto van de aanvrager worden door het consulaat geregistreerd en doorgestuurd naar een centraal register in Mexico.

Critici klagen dat de documenten die gebruikt worden om de identiteit en het staatsburgerschap te verifiëren bij het uitgeven van de kaarten, vervalst kunnen zijn. Ze verwijzen naar een zaak waarin een Mexicaanse staatsburger, die was gearresteerd wegens immigratieovertredingen, drie toelatingskaarten met verschillende namen bij zich had. Zij stellen ook dat het voor burgers van andere landen mogelijk zou zijn om via fraude een eindexamencertificaat te verkrijgen.

Voorstanders beweren dat de Matrículas wat betreft veiligheid vergelijkbaar zijn met rijbewijzen die in Amerikaanse staten worden afgegeven. Dankzij geavanceerde, anti-namaakhologrammen zijn de kaarten zeer moeilijk te vervalsen of te veranderen. Voorstanders zeggen dat de matrículas binnenkort over een veiligheidskenmerk zullen beschikken dat rijbewijzen niet hebben: Mexico is bezig met de bouw van een computernetwerk waarmee alle consulaten direct toegang krijgen tot de gegevens van kaarthouders.

De kaarten identificeren de houder, bevestigen diens Mexicaanse staatsburgerschap en vermelden diens geboorteplaats en adres in de VS. Ze kosten ongeveer $29 per stuk en zijn vijf jaar geldig. De kaarten worden uitgegeven ongeacht de immigratiestatus en bevatten geen immigratiegegevens. Mexicanen in de Verenigde Staten kunnen en gebruiken de Matrícula legaal, vooral bij terugkeer naar Mexico. Het is echter vooral handig voor mensen zonder papieren, aangezien zij minder vaak over een paspoort, groene kaart of andere identificatiedocumenten beschikken.

Hoewel matrícula's niet nieuw zijn, zorgden een aantal factoren er eind 2001 en begin 2002 voor dat ze enorm populair werden. De angst voor identificatie na 11 september zorgde er aanvankelijk voor dat Mexicanen massaal een kaart aanvroegen.

Als reactie op deze zorgen en de toenemende vraag begon de Mexicaanse overheid de kaarten op de markt te brengen via haar netwerk van 47 consulaten in de Verenigde Staten. Ook werden er ‘mobiele consulaten’ opgericht om de Matrícula te verspreiden in gemeenschappen zonder consulaat. Het intensieve public relationswerk bleek succesvol. In 2002 werden er in Mexico alleen al in de Verenigde Staten ruim 1,4 miljoen van dit soort kaarten uitgegeven, vergeleken met 664.000 wereldwijd in 2001.

Bovendien heeft de Mexicaanse overheid nieuwe strategieën ontwikkeld om de Matrículas nuttiger te maken voor kaarthouders. Vanaf begin 2002 heeft Mexico de veiligheidsmaatregelen voor het Matrícula-certificaat en het uitgifteproces verbeterd. Daarnaast heeft het land een goed georganiseerde campagne gevoerd om Amerikaanse banken, politiediensten en overheden te informeren over de nieuwe functies en hen aan te moedigen de Matrícula als geldig identiteitsbewijs te accepteren. De campagne richtte zich op twee basisbehoeften van Mexicaanse immigranten zonder papieren: de mogelijkheid om zichzelf te identificeren bij de lokale wetshandhaving en toegang tot financiële diensten om geld te sparen en over te maken.

Bankieren en overmakingen

Al vóór 11 september vormde het ontbreken van identificatie een probleem voor illegale immigranten die een bankrekening wilden openen of geld naar huis wilden sturen. Ongeveer 43 procent van de Latino's in de Verenigde Staten heeft geen bankrekening, terwijl een veel groter deel van de ongedocumenteerde Mexicaanse immigranten geen bankrekening heeft. Het ontbreken van een identiteitsbewijs is een van de redenen waarom illegale immigranten geen gebruik maken van banken. Omdat ze niet in aanmerking komen voor het formele financiële systeem, innen ongedocumenteerde immigranten vaak hun salaris bij dure wisselkantoren, sparen ze hun inkomen contant en maken ze gebruik van onbetrouwbare informele netwerken of dure geldovermakingsdiensten om geld naar huis te sturen. Hierdoor zijn ze een doelwit voor overvallen en inbraken, worden ze blootgesteld aan hoge transactiekosten en is er sprake van onbenut financieel kapitaal.

Geldovermakingen van Mexicanen die in het buitenland werken, bedragen minstens 1,1 procent van het Mexicaanse BBP. Daarom is bankieren belangrijk voor zowel de binnenlandse economie van Mexico als voor het welzijn van haar burgers in het buitenland. Matrícula heeft de afgelopen twee jaar Mexicanen geholpen met het voldoen aan de documentatievereisten van Amerikaanse banken en heeft daarmee een nieuwe markt voor die banken geopend. Onlangs hebben meer dan 70 banken en 56 kredietverenigingen het Matrícula geaccepteerd als een van de twee identificatiedocumenten die doorgaans vereist zijn voor het openen van een rekening. Tot deze banken behoren grote banken zoals Citibank, Bank of America, US Bancorp en Wells Fargo. Wells Fargo schat dat het sinds de acceptatie van de kaart in november 2001 meer dan 70.000 nieuwe rekeningen heeft geopend met behulp van de Matrícula.

De beleidsvorming van zowel de Mexicaanse als de Amerikaanse regering speelde een belangrijke rol bij de acceptatie van het Matrícula door gevestigde financiële instellingen. De Mexicaanse overheid heeft de kaart voorzien van veiligheidsfuncties waar Amerikaanse banken tevreden mee waren en heeft de nieuwe kaart actief gepromoot bij grote instellingen in de sector. In juli 2002 gaf het Amerikaanse ministerie van Financiën een richtlijn aan banken waarin expliciet werd gesteld dat de "Ken uw klant"-vereisten van de nieuwe Amerikaanse effectenwet, de USA Patriot Act, banken niet beletten de Matrícula te gebruiken als middel voor identiteitsverificatie. Het bedrijf bleef echter het gebruik van de kaart ondersteunen.

Lokale wetshandhaving

De lokale Amerikaanse politie en sheriff-afdelingen behoorden tot de meest enthousiaste voorstanders van consulaire identiteitskaarten. Geschat wordt dat 800 afdelingen in heel Amerika het Matrícula-certificaat als geldig identiteitsbewijs accepteren. Veel steden kregen bovendien scanners waarmee ambtenaren de geavanceerde veiligheidsfuncties van de kaarten kunnen controleren.

De politie is blij met de kaarten en wel om de volgende redenen:
• Doordat de kaarten het gebruik van banken makkelijker maken, voorkomen immigranten dat ze grote hoeveelheden contant geld op zak hebben of hamsteren, waardoor ze het doelwit worden van overvallen en inbraken. In sommige gevallen heeft de politie zelf aan lokale banken gevraagd om het matrícula te accepteren.
• Een identiteitskaart moedigt mensen aan om misdaden te melden en zich als getuige te melden. Bovendien kan de politie hierdoor betere dossiers bijhouden.
• Als de politie iemand zonder identificatie aanhoudt wegens een kleine overtreding, moet zij die persoon een nacht in hechtenis houden, ook al zou een proces-verbaal anders volstaan. Bovendien worden er middelen verspild aan het identificeren van vastgehouden illegale immigranten.
• Mensen zonder identificatiepapieren vluchten eerder als ze door de politie worden aangehouden.
• De matrícula’s maken het mogelijk om overleden of bewusteloze personen te identificeren.
• De lokale politie is doorgaans niet verantwoordelijk voor de handhaving van immigratiewetten. De immigratiestatus is voor hen dan ook niet relevant.

Verdere effecten van de Matricula

Ook op andere gebieden is het effect van Mexicaanse consulaire ID's merkbaar.

De kaarten worden direct gebruikt in een zeer beperkt aantal openbare en particuliere diensten waarvoor een kwalitatief goed identiteitsbewijs vereist is, maar geen bewijs van legale verblijfplaats. Tegenwoordig accepteren particuliere bedrijven het Matrícula-formulier voor het openen van een rekening bij nutsbedrijven en verzekeringsmaatschappijen. USAir en Aeroméxi

Co en andere luchtvaartmaatschappijen staan passagiers toe de Matrícula te gebruiken voor vluchten die vertrekken vanuit de VS.

De lokale overheden van 80 steden, waaronder Tucson, Phoenix, Denver, Los Angeles, San Antonio, San Francisco, Chicago, Houston en Dallas, accepteren het Matrícula voor zaken als het aanvragen van een bibliotheekpas, het betreden van openbare gebouwen, het verkrijgen van een bedrijfsvergunning, het inschrijven van kinderen op school en toegang tot een aantal openbare diensten. Op staatsniveau is het belangrijkste doel van het Matrícula het uitgeven van een rijbewijs. Hoewel de meeste staten tegenwoordig een bewijs van legale immigratiestatus eisen, accepteren ongeveer 13 staten de Matrícula als identiteitsbewijs bij het uitgeven van een rijbewijs.

De acceptatie van het Matrícula is echter niet uniform. In zowel Arizona als Colorado heeft minstens één kamer van de staatswetgever wetgeving aangenomen die het gebruik van het matrícula door staats- en lokale overheden verbiedt.

Op federaal niveau is het beleid inconsistent. Voor de meeste federale programma's is een bewijs van legale verblijfsvergunning vereist. De impact van de matrícula was dan ook minimaal. Een proefprogramma om toelating tot federale rechtbanken te erkennen op basis van toelatingseisen werd stopgezet vanwege politieke druk. Het ministerie van Binnenlandse Veiligheid heeft geen beslissingen genomen die expliciet betrekking hebben op het Matrícula. De Transportation Safety Administration (TSA) staat bijvoorbeeld toe dat luchtvaartmaatschappijen hun eigen criteria vaststellen voor het accepteren van identificatiedocumenten bij het inchecken. Er is een wetsvoorstel ingediend bij het Amerikaanse Congres dat het gebruik van het Matrícula voor banktransacties formeel bekrachtigt en federale overheidsinstanties verbiedt om andere in het buitenland uitgegeven identificatiebewijzen dan paspoorten te accepteren.

Landen volgen het voorbeeld

Andere landen proberen nu het voorbeeld van Mexico te volgen. De Guatemalteekse consulaten zijn onlangs begonnen met het uitgeven van een soortgelijke kaart, die nu door verschillende banken wordt geaccepteerd. Peru is van plan om binnen twee maanden een proefprogramma te starten. Naar verluidt zijn Honduras, El Salvador en Polen ook van plan om consulaire ID-programma's op te zetten. Geen enkel ander land heeft tot nu toe dergelijke programma's zo politiek en logistiek ondersteund als Mexico. Het succes van Mexico kan echter een nieuwe impuls hebben gegeven aan de populariteit bij Amerikaanse overheden en bedrijven, en aan het vergroten van het bewustzijn onder immigranten.

Consulaire identificatieprogramma’s zijn echter niet nieuw. Guatemala verstrekt bijvoorbeeld al lange tijd paspoorten aan burgers die in het buitenland wonen, ongeacht hun immigratiestatus. Sinds 1999 zijn deze paspoorten ongeveer net zo veilig als Mexicaanse matrícula's en bevatten ze dezelfde informatie, behalve het Amerikaanse adres. De eisen voor het uitgeven van paspoorten zijn niet strenger dan die voor identiteitskaarten. Sommige andere landen verstrekken ook paspoorten via hun consulaten.

De populariteit van consulaire identiteitskaarten kan nieuwe problemen met zich meebrengen. Als er veel landen zijn die dergelijke identiteitskaarten uitgeven, kan het lastig zijn om de authenticiteit ervan te controleren. Dat kan verwarrend en duur zijn. Als andere landen minder veilige consulaire documenten invoeren, kunnen deze verward worden met veiligere documenten, zoals het Mexicaanse Matrícula. Dit kan de veiligheid in gevaar brengen of het vertrouwen in de betere ID's ondermijnen.

De publieke perceptie van bepaalde landen kan ook van invloed zijn op de acceptatie van verdere consulaire identificatieprogramma's in de Verenigde Staten. Hoewel Mexicaanse consulaire identiteitskaarten tot weinig bezorgdheid hebben geleid onder kiezers, zou de uitgifte van een even veilige identiteitskaart in een land als Pakistan tot verschillende reacties kunnen leiden. Elk van deze hypothetische situaties onderstreept de noodzaak van een degelijk en samenhangend beleid op dit gebied.

Onderzoeksgebieden

Zowel consulaire identiteitskaarten als de toenemende nadruk op identificatie als veiligheidsmaatregel zijn relatief nieuwe politieke kwesties. Politici zoeken nu naar antwoorden op een aantal vragen, waaronder:
• Hoe veilig zijn de matrícula's en andere consulaire documenten vergeleken met door de overheid uitgegeven rijbewijzen, paspoorten en andere identificatiedocumenten? Hoe nuttig is identificatie als beveiligingsmiddel in het algemeen?
• Hebben de Verenigde Staten, de landen van herkomst van immigranten of individuele staten er belang bij om veiligheidsnormen voor de identiteitskaarten vast te stellen, gezien het toenemende gebruik van consulaire identiteitskaarten? Strengere veiligheidsmaatregelen, met name bij het uitgeven van identiteitskaarten, vergroten het vertrouwen van de Amerikaanse autoriteiten, maar ze maken identificatie moeilijker voor immigranten uit arme en plattelandsgebieden.
• Welke diensten kunnen momenteel worden gebruikt met consulaire documenten? Het gebruik van het Matrícula buiten de rechtshandhaving en de banksector is niet goed gedocumenteerd. De diensten die beschikbaar zijn voor ongedocumenteerde immigranten en de identificatievereisten variëren per staat en gemeente. Hoewel dit onderwerp verband houdt met het voortdurende debat over welke rechten en privileges ongedocumenteerde immigranten zouden moeten hebben, zou een realistische inschatting van de financiële kosten en maatschappelijke voordelen van het accepteren van matrículas het debat kunnen verrijken.
• Voor welke doeleinden moeten consulaire documenten worden geaccepteerd en waarom? Wat zijn de werkelijke voor- en nadelen van het accepteren van de Matrícula?

h geval? Er zijn misschien geen duidelijke nadelen verbonden aan het gebruik van de ID-kaarten voor lokale wetshandhavingsdoeleinden, maar voor andere doeleinden, zoals... Bijvoorbeeld het aan boord gaan van vliegtuigen of het betreden van federale gebouwen, is dit niet helemaal duidelijk.
• Wat zijn de beste praktijken voor andere landen die consulaire identificatieprogramma's implementeren? De Mexicaanse ervaring met het Matrícula-examen is een mogelijk model, maar er worden ook andere vernieuwingen besproken. Zo verstrekt de Filipijnen aan werknemers die naar het buitenland reizen een identiteitskaart die tevens als bankpas dient, om hen aan te moedigen geld te sparen en over te maken.

Conclusie

De impact van consulaire identificatie in de Verenigde Staten is verstrekkend, maar nog onduidelijk. Tegenstanders van de programma's beweren dat ze, door de toegang tot instellingen en diensten voor ongedocumenteerde immigranten te verbeteren, een stap in de richting van feitelijke regularisatie vormen. Ook maken zij zich zorgen dat de identiteitskaarten en het uitgifteproces niet voldoende beveiligd zijn en dat criminelen of terroristen er misbruik van zouden kunnen maken.

Voorstanders van consulaire ID-programma's beweren dat acceptatie van de kaart de wet en orde bevordert, omdat het ongedocumenteerde immigranten aanmoedigt de politie te helpen en formele financiële kanalen te gebruiken. Zij stellen ook dat door de staat uitgegeven rijbewijzen eveneens een gebrekkig veiligheidsmiddel zijn en wijzen erop dat consulaire ID's op geen enkele wijze de handhaving van de Amerikaanse immigratiewetgeving belemmeren. Uiteindelijk, zo stellen voorstanders, helpt het weigeren van toelating tot het hoger onderwijs niet om ongewenste immigratie te voorkomen. Het zorgt er alleen maar voor dat een bevolkingsgroep die een belangrijke bijdrage levert aan de Amerikaanse economie, verder gemarginaliseerd wordt.

Velen aan beide kanten zien de identiteitskaarten als een symptoom van een inconsistent immigratiebeleid, maar zijn het niet eens over de oplossing. Critici zien de identiteitskaarten als een noodzaak voor strikte handhaving van de immigratiewetten; Voorstanders zien het probleem in het gebrek aan voldoende legale migratiekanalen.

Het debat over consulaire bevoegdheden duurt voort en heeft invloed op een breed spectrum van het Amerikaanse beleid. De federale, provinciale en lokale overheden delen in de uitkomst, net als de particuliere sector, buitenlandse overheden en het publiek. Degenen die het zwaarst getroffen worden, zijn wellicht de miljoenen ongedocumenteerde immigranten. Hun lot wordt beïnvloed door het lot van consulaire identificatieprogramma's.

Bronnen

Bair, Sheila. 2003. Verklaring tijdens de hoorzittingen van de Congressional Hispanic Caucus over de consulaire matrícula. Washington, 26 maart.

Dinerstein, Marti. 2003. Identiteitskaarten voor illegale immigranten. Achtergrondinformatie van het Centrum voor Immigratiestudies, Washington: CIS.

Mexicaanse ambassade in de Verenigde Staten en Mexicaans consulaat in Washington, DC

Passels, Jeffrey. 2002. “Nieuwe schattingen van de ongedocumenteerde bevolking in de Verenigde Staten.” Bron van migratie-informatie.

Suro, Robert, Sergio Bendixen, B. Lindsay Lowell en Dulce C. Benavides. 2002. Miljarden in beweging: Latijns-Amerikaanse immigranten, geldovermakingen en bankieren. Washington: Pew Hispanic Center.

Verenigde Naties. 2002. Internationaal Migratierapport: 2002.